乡村振兴需要更多资源要素

刘越山

自1986年研究生毕业进入原国务院扶贫办开始从事贫困地区研究开始，叶兴庆对农业、农村和农民，对人往哪里去、钱从哪里来就有着深层次的思考。与他相熟的人都知道，他在国务院研究室农村司工作期间，主要从事涉及“三农”问题的领导同志讲话稿起草和政策研究。参与起草了1993年以后历次中央农村工作会议的领导讲话稿，2004年至2013年的10个中央一号文件，都有他参与其中。2013年进入国务院发展研究中心农村经济研究部工作后，他的研究更加突出前瞻性。撰写了有关现代农业、新农村建设、粮食流通体制、农村税费体制、城镇化、农民工、土地制度等方面的大量调研材料，多次获得国务院领导同志的批示，为推动相关决策发挥了重要作用。

促进乡村振兴，需要增加大量投入。国务院发展研究中心农村经济部部长叶兴庆4月中旬在京接受《经济》杂志、经济网记者专访时做出上述表示。他说，促进乡村振兴，需要投入的有很多，包括：需要加强农业科技创新，发展现代农业;需要加强农业面源污染治理;需要建设农产品产地预处理设施和以冷链为核心的农产品物流体系;需要改善农村供水、电力、道路、燃气、网络、物流等基础设施;需要持续改善农村人居环境;需要加强农村养老、学校、医院、文体设施建设;需要加强农村生态建设，加强水系治理，加强乡村国土空间治理，开展土地综合整治，等等，这就需要妥善处理增加乡村振兴资源要素投入、改善乡村基础设施和公共服务与提高资源配置效率的关系。

叶兴庆告诉《经济》杂志、经济网记者，增加对乡村振兴的资源要素投入，其实也面临着多重制约。比如，在产业发展等竞争性领域和具有一定回报能力的基础设施、公共服务、生态建设领域，在市场配置资源的情景下，人、地、钱等资源要素趋向于流向效率更高的城镇地区。在非竞争性领域，由于农村居住分散、人口密度低，这在一定程度上决定了要做到城乡基础设施要件大体相当、基本公共服务均等化，就必须以远高于城市的人均水平向农村投入更多公共资源，从而强化与城市在公共资源分配上的竞争。无论是应对竞争性还是非竞争性领域，乡村在资源要素分配上面临的不利处境，都需要在财政、金融、土地增值收益分配等方面做出有利于乡村的调整。

但是，做出这种调整，本身也面临着诸多制约：

一是从公共财政资源的分配看，要想使乡村地区、欠发达地区的人均公共财政支出高于城市地区、发达地区，将面临现行财政体制的制约。尽管现行财政转移支付制度在相当程度上缩小了城乡和地区间的人均财力差距，但离乡村和欠发达地区人均财力反超城市和发达地区还有很长的路要走。

二是从金融资源的分配看，以政府有形之手校正市场无形之手将面临现行银行制度的制约。在现行商业银行法等制度框架下，市场在信贷、保险、基础金融服务等金融资源分配上发挥着决定性作用，政府通过差异化监管、财政贴息等手段促进金融资源向乡村倾斜的效果有限。

三是从土地增值收益分配看，乡村从中分一杯羹的窗口期正在消失。脱贫攻坚期间，作为超常规举措之一，国定贫困县和深度贫困县先后获得了省内跨县域、跨省交易城乡建设用地增减挂钩节余指标的照顾。为推进高标准农田建设，也允许粮食主产区将因开展高标准农田建设而新增的耕地指标，作为耕地占补平衡指标在一定范围内出售给既要占用现有耕地、又难以在当地完成补充耕地任务的地区。这两类指标交易，本质上是难以城市化的地区分享高度城市化地区的土地增值收益。对于这一点，中央农村工作领导小组成员兼办公室主任，农业农村部党组书记、部长唐仁健等在其调研报告《中国城镇化进程中村庄的命运与守望》中也曾有专门论述。

叶兴庆表示，目前高度城市化地区的大规模、外延式城市扩张过程已近尾声，越来越多的城市化地区将进入以城市更新为主的内涵式发展阶段，上海、北京甚至已进入收缩存量建设用地总规模的减量化发展阶段，通过分享城市化地区土地增值收益为乡村振兴筹集资金的空间越来越小。

叶兴庆表示，处理好增加乡村振兴投入与提高资源配置效率的关系，需要强化大历史观和大系统观。从大历史观看，对我国这种具有悠久农耕文化传统和强大乡村文化基因的国家而言，民族要复兴，乡村必振兴。从大系统观看，城市和乡村是命运共同体，乡村建设具有很强的外溢效应，把乡村建设好不仅是生活在乡村的人的需要，也是生活在城市的人的需要。

叶兴庆认为，要坚持以人为中心促进乡村振兴，在振兴产业、增加就业的同时，还应以建设宜居乡村为目标，实施乡村建设行动，在物质和文化层面改善乡村人居环境，着力提升乡村基础设施和公共服务质量。围绕提升乡村生活品质，实施乡村建设行动，合理划分县域内城、镇、村的节点功能，着力改善乡村基础设施和公共服务质量。要合理划分县域内城、镇、村的节点功能。以县域为空间单元，顺应人口和产业集聚大趋势，制定前瞻性的县域村镇体系规划和村庄建设规划，发挥规划的引领和约束作用。把县域作为城乡融合发展的重要切入点和大部分农民工的最终归宿，推进以县城为重要载体的城镇化建设，强化县城综合服务能力、对乡村的辐射作用、对农民工的吸附效应。根据经济发展水平、人口集聚规模、交通便捷程度等因素，合理确定镇区的功能。有些镇区集聚的人口在增加，在承担社会治理功能的同时，可以发挥服务周边农民生产生活的功能;有些镇区集聚的人口在减少，在继续承担社会治理功能的同时，其承担的服务周边农民生产生活的功能被转移至县城甚至更高层级的区域性中心城市。分类推进村庄建设，对常住人口增加的村庄应加强规划引领和建设管控，对城郊型村庄应纳入城市基础设施和公共服务建设规划统筹推进，对搬迁撤并类村庄应恢复田园或自然景观和生态功能，对有历史文化价值的古村古建应全面修缮保护，对人口外流、空心化严重的村庄应加强村内布局优化和环境美化。

循序渐进实施乡村建设行动。加强农村公用基础设施建设，以通自然村和农户家庭为重点，进一步提升村内道路、供水、供电等基础设施覆盖率和质量档次，大幅提升农村互联网基础设施水平。加强农村基本公共服务建设，建立农村基本公共服务项目和服务标准清单，通过配置达标、人员交流、待遇倾斜等途径提升农村教育、医疗等基本公共服务质量。促进城乡社会保障体系并轨，允许返乡入乡人员继续参加或享受其原有的城镇职工社保，探索建立同土地经营权流转或承包权有偿退出挂钩的老年农民离农补偿金制度。持续改善乡村人居环境，分类推进“厕所革命”、逐步实现卫生厕所全覆盖，积极推进农村生活垃圾分类、提高资源化利用和无害化处理水平，因地制宜推进农村污水无害化处理，逐步实现建设生态宜居美丽乡村的目标。

农村现代化既包括“物”的现代化，也包括“人”的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。叶兴庆向《经济》杂志、经济网记者表示，今年3月6日下午，习近平总书记在看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员时强调，乡村振兴不能只盯着经济发展，还必须强化农村基层党组织建设，重视农民思想道德教育，重视法治建设，健全乡村治理体系，深化村民自治实践。随着时代的发展，乡村治理体系和治理能力也必须相应地实现现代化。他指出，乡村治理体制随着时代发展也会面临很多新情况，为此应顺应乡村治理主体和客体的深刻变化，以改革创新的思路，进一步健全乡村治理体制机制。

在自治方面，应与时俱进地调整完善村级自治组织的基本功能和实现形式。一方面，应合理设置自治半径。随着农民与国家关系的深刻调整，村级自治组织作为国家代理人承担的职责在发生变化，将更多地在分发各类农业补贴、协助开展社会救助等方面发挥作用。随着农民与村落共同体关系的深刻调整，村级自治组织将更多地在管理集体资金资产资源、开展村庄建设等方面发挥作用。顺应这些变化趋势，应根据“组间差最大化、组内差最小化”的聚类原则，合理设置自治半径，推动乡村治理重心下沉。特别是在那些以前为了减少村干部人数、减轻农民负担而扩大行政村规模的地方，探索以村民小组或自然村为单元开展自治，有利于寻找最大公约数、降低协调成本。另一方面，应充分利用新的自治资源。在村落自治体系里，除了村民委员会这一法定组织以外，还有大量新型的社会组织，包括各种理事会，应充分发挥其作用。对新的治理主体，包括告老还乡的干部、教师、工商人士等新乡贤，也应注重发挥其在乡村自治中的积极作用。另外，随着人口净流出村越来越多的集体经济组织成员不在本村常住，人口净流入村越来越多的常住人口不是本村集体经济组织成员，集体经济组织成员与村民自治组织成员重叠度下降，通过深化农村集体产权制度改革以提高自治效能的迫切性逐步提高。从长远看，集体经济组织承担的很多公共产品供给职能，应该剥离出来交给政府;集体经济组织承担的很多村民自治功能，也应该剥离出来交给村民自治组织。通过这样“两个剥离”以后，集体经济组织本身虽然还是特别法人，但可以更加近似于一个纯粹的市场主体。

在法治方面，应树立依法治村的理念。重视法治作用的一个重要前提，是要有良法可依。现行《村民委员会组织法》《农业法》《农村土地承包法》《农民专业合作社法》《土地管理法》《乡村振兴促进法》等一系列涉农法律都需要根据时代发展不断修改完善。改进乡村治理，还有新的法律空白需要填补，包括《农村集体经济组织法》等。应加大农村普法宣传力度，引导农民遵法、守法、用法，逐步养成用法律手段维护自身权益、处理矛盾纠纷的习惯。

在德治方面，应强化道德教化作用。引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。应建立道德激励约束机制，引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。德治与法治、自治最大的区别，是约束力不强，但有利于降低自治和法治的成本。

自治、法治、德治各有其适用范围，必须把握好各自的边界。从长远看，按照依法治国的理念，适用自治的事情会逐步减少，乡村的村落共同体与城市的社区共同体在基本职能和运行机制上应逐步趋同。

叶兴庆表示，以全面建成小康社会为起点，我国已经迈入全面建设社会主义现代化国家的新征程。新征程的头15年，对乡村能否跟得上国家现代化进程至关重要。党的十九大报告首次提出，到2035年我国的发展目标是基本实现社会主义现代化，并从经济和科技实力、国家治理体系和治理能力、社会文明程度和文化软实力、人民生活和共同富裕、社会治理格局、生态环境等6个维度展望了届时将要达到的国家现代化情景。在这个阶段，城乡关系将发生更加深刻的转型，乡村的功能作用、产业形态、人口结构、村庄布局等都将发生更加深刻的调整。

锚定国家现代化愿景，中国未来的乡村，不仅将成为世居农民的幸福家园，而且也将为部分城市居民实现田园生活梦想提供依托。